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李成玲:现代行政法意义上的城市空间利益

2019-05-26 04:11栏目:传媒
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 内容提要:现代社会的城市化高度发展使城市空间利益作为一种集合性利益的特征愈加明显,我国尚缺乏系统的城市法研究,亟待我们从行政法的角度构建城市空间利益的概念。对此,首先要将城市空间利益作为城市行政法理论中的一个概念进行考察,从城市空间的本质把握城市空间利益的公法权利属性。其次,要考察城市空间利益在行政法上的制度设计。参考日本代表性的集合性利益理论提出的制度构想,我们可以从城市规划设定规制地域的范围和规制内容的程度这两个方面确定某个地域内的集合性城市空间利益,并从行政程序参与权、行政诉讼原告资格、团体诉讼等方面为城市空间利益提供制度保障。

  关键词:城市空间利益;集合性利益;城市空间;行政法;城市法

  在现代社会,一定区域内城市空间的开发、改造与利用极容易导致多元权益的冲突与对立,如何协调既存的多种多样的利益与因开发、改造行为而产生的新利益,已然成为行政法领域研究颇多的课题。然而,相关研究还只是把这样的多元权益现象视为城市空间利益的正当分配问题,没有从理论上将城市空间利益界定为一个行政法意义上的学术概念。相对地,在物权法制定的背景下,学界提出了物权法意义上的空间权、土地空间权、城市空间权等概念。这些研究从根本上来说都是一种私法权利视角的研究,把与城市空间相关的权益视为独立的财产权,并未揭示出城市空间利益的独有特征。

  目前,城市建设类行政纠纷愈来愈多地表现为行政主体—行政相对人—行政第三人之间的三面关系纠纷。其中一类典型的例子就是,规划局对某个建设单位做出规划许可,建设工程附近的多数居民以日照、通风、采光等利益受到侵害为由提起行政诉讼。例如,最高人民法院公布的房地产领域典型案例:念泗三村28幢楼居民35人诉扬州市规划局行政许可行为侵权案,以及沈希贤等182人诉北京市规划委员会颁发建设工程规划许可证纠纷案等等。在这类诉讼中,生活在共同城市空间内的多数居民往往因同一个行政行为形成集合性或共同的利害关系。在我国小区式住宅普遍的环境之下,小区内的多数居民都有可能形成一个有集合性或共同利害关系的群体。

  习近平在党的十九大报告中提出的加强和创新社会治理,要求“打造共建共治共享的社会治理格局”。城市空间利益行政纠纷的集合性、共同性特征也反映了我国正在形成这一治理格局。从治理的空间维度而言,社会治理主要是对居民公共生活的城市空间的治理,这样的城市空间不仅是“共享”的,也是多方利益主体参与“共建”与“共治”的。所以,一定区域内城市空间的开发与利用,必然触及共建共治共享该区域的集合性或共同利益。

  现代社会的城市化高度发展使城市空间利益作为一种集合性利益的特征愈加明显,而我国的相关研究中,占主导地位的私法权利视角的空间权等概念已然不能适应城市空间利益的集合性特征,亟待从公法权利视角发展与创新将城市空间利益视为集合性利益的相关法学理论。为此,本文将从行政法角度构建作为集合性利益的城市空间利益概念,而鉴于我国对城市问题研究视角的局限性,将参考日本的相关城市法研究,探寻如何在我国的行政法语境下构建城市空间利益的概念。

  一、城市法理论中的城市空间与城市空间利益

  本文从行政法的意义上界定城市空间利益,并不是从一般行政法的角度出发,而是把城市空间利益作为城市行政法理论中的一个概念进行考察。城市行政有别于传统的消极行政,是对城市空间秩序形成与控制的一种积极行政,所以尤其需要确定城市的主体性地位。然而,我国目前尚缺乏系统的城市法研究,城市及城市化相关的法律问题被分解或转换为其他问题来对待,城市并未作为一个法律概念尤其是行政法概念而存在。值得比较的是,在地方分权不断发展的日本,从20世纪80年代开始就形成了比较系统的城市法理论。

  (一)从土地法到城市法

  日本学界对城市法的正式研究是以1987年五十岚敬喜的著作《都市法》为标志。这个阶段的研究可以说是经历了从“土地法到城市法(都市法)”的转变。所谓土地法的研究是指,伴随着1968年日本《城市规划法》的制定,围绕着城市的土地利用现象,以田中二郎为首的行政法学者们对以土地所有权为中心的财产权规制研究,其关注的焦点是财产权规制的可能性及正当性。但是,这种研究主要讨论的是行政主体与行政相对人之间的二面关系,无法有效解决城市生活环境受到影响的利害关系第三人的保护问题。在这个背景下,日本行政法学界的研究对象从对土地的规制扩大到对“空间”的规制。起初对“空间”的规制研究聚焦在国土、环境等宏观空间,之后随着行政法学的研究课题扩大到包括利害关系第三人的三面关系,地区层面的城市生活环境空间逐渐被纳入法学研究的范畴。随后,五十岚敬喜的《都市法》开启了对城市空间的正式研究。

  五十岚敬喜把“特别适用于都市的法”统称为“都市法”,指出城市法(都市法)的目的在于阐明与城市的空间价值和构造相关的规则。他认为城市法相较于土地法而言更关注安全、美观、舒适等空间价值;相较于环境法或公害法而言更关注城市的整体构造。他还主张运用城市法处理城市问题时,除了实体法之外还应提倡地方政府运用行政规划、行政指导、建筑协定等现代规制手段。所以,五十岚敬喜的城市法理论被评价具有“地域法”的特征,特别重视城市政府的作用,强调地方分权的重要性。同时,五十岚敬喜还提倡对城市空间中居民具体的实体利益给予法律保障。

  五十岚敬喜之后比较有代表性的城市法研究是矶部力的城市法理论。他同五十岚敬喜一样也强调地方政府在城市发展中的主体性,不同的是,他特别从行政法学的角度展开了城市法理论。矶部力认为当时的行政法理论无法系统地解释指导纲要、建筑协定等现代城市法现象,遂提出了“城市环境管理”或者说“城市环境管理规划”的方法论。他把城市特有的问题都视为城市环境问题,认为一定地域空间的城市环境更多地依存于人为创造的条件,不仅包括自然环境还应当包括人工创造的生活环境。而传统的日照受阻、噪音等城市公害问题,以及绿化、环境保护等环境概念不能充分涵盖这样的城市环境问题。在此基础上,他主张对居民具体生活的“珍贵、有限的人类生活环境空间”进行“综合性、规划性的管理”,并把这种城市环境管理分解为以下三个内涵:第一,要明确城市环境作为公物的属性;第二,为了全体居民的共同生活利益,要综合把握“安全、便利、舒适”这三大城市环境构成要素;第三,要明确城市政府作为城市环境管理人的地位。

  (二)现代城市法理论

  日本城市法理论的第三个类型被称为现代城市法理论,以1993年原田纯孝等学者编著的《现代都市法》为代表。原田纯孝指出,仅从土地法的层面分析与把握现阶段各种各样的城市法现象有视角狭隘、整体问题部分化之嫌。他从以下四个方面分析了构建现代城市法体系的契机与根据:第一,城市是人们经济活动和日常生活的“场所”,对在这个场所活动的人们而言构成了一个“共同的城市空间”;而这样的城市空间又是人们不断创造出来的,是“形成和创造的对象”。第二,从欧美各国和日本的城市发展史来看,经济的发展促进了城市的发展和扩张,同时又滋生了许多城市问题,尤其是生活环境方面的矛盾更加显著。第三,在城市发展衍生城市问题的背景下,欧美各国在二战之后通过系统的城市政策来有意识地抑制城市空间的形成与利用。第四,城市虽然是城市居民共同生活和活动的空间,但城市的物理基础——土地同时又是私人所有权的对象(即土地所有权具有二重属性);而共同的生活和活动空间作为人们有意识形成和创造的对象,存立于国家保障的各个私人所有权之上,这本身就存在根本的矛盾,所以城市法制的发展不可避免地伴随着对私人所有权的公共介入。

  在这样的问题意识下,原田纯孝把现代城市法定义为:“从公共角度实现、控制包含城市环境在内的城市空间的形成与利用的一连串制度的总和”。他指出,现代城市法一方面要为形成、创造“理想的城市”提供一定的理念与目的,另一方面要根据这样的理念与目的来调整、规制在城市中生活和活动的各主体之间的利害关系。

  (三)小结

  可以说,在日本城市法理论的发展过程中,城市空间的法律地位得到了确定。日本城市法学者基本上都把城市空间作为城市法理论体系中的一个核心概念,揭示了城市空间作为生活环境空间的地域性与共同性特征,从而使城市空间的相关利益——城市空间利益表现为地方居民的共同利益。不过,他们对城市空间利益在实体层面表现为哪些内容有不同的观点。矶部力所提倡的城市空间利益是享受“安全、便利、舒适”的生活环境的利益,而五十岚敬喜所主张的城市空间利益要因地而论,具体内容为某个场所、地域内的美观等具体的实体利益。这种因地而论的观点与现代城市法理论中的“场所”有一定的关联性。因为现代城市法理论将城市空间界定为“场所”,并强调这个场所的“多层性、多元性”,各个具体的场所则有相对应的城市空间。然而,我们难以在日本的城市法理论中窥见城市空间利益在城市法制度尤其是在城市行政法制度上的具体表现,而仅在有关集合性利益的理论研究中才能有所发现。

  二、城市空间利益作为集合性利益的理论化城市空间

  虽然是多元结构的,但在一定地域范围内的城市空间利益总是各种实体利益的交错融合,而其中有关生活环境的利益往往是由共同生活在这个城市空间的居民作为一个集合体共同享有的。按照传统的一般公共利益与私人利益的二分论,这种集合性的城市空间利益既不能完全归属于一般公共利益,又不能分解为个别具体的私人利益,而是介于一般公共利益与私人利益之间。于是,在日本民法和行政法学界就涌现了一批有关公私利益的中间利益——集合性利益(或者说集团性利益)理论的研究,行政法学方面比较有代表性的集合性利益理论有以下几种。

  (一)亘理格的“共同利益”理论

  亘理格是在2002年日本讨论修改《行政诉讼法》的背景下提出共同利益理论的,针对的是判例上行政诉讼原告资格的判断标准采用“法律上所保护的利益”说所导致的一个问题:利害关系第三人的某些利益既不能被一般的公共利益所吸收,又不属于私人的个别具体利益。他提出在公私利益之外还有第三种利益类型——共同利益,并把环境保护方面的利益,及公共服务领域利用道路、公园等公共设施的相关利益列举为典型的共同利益。

  那这种共同利益是以什么为基础、基于什么而存在呢?亘理格的观点是,共同利益是“以一种社会现实状态为基础的概念”,即“在一定地域范围内存在着某些利益被人们视为自己的利益而共同地享受”。在这个层面上,也可以说共同利益是一个社会学上的概念。

  虽然共同利益理论是亘理格针对行政诉讼原告资格问题提出的,但他同时又指出共同利益并不是判断第三人原告资格的基准,只是判断原告资格时应该考虑的前提事项。换言之,不能因为生活环境上的利益、景观利益等属于共同利益,就得出享有该利益的人具有原告资格的结论。亘理格指出,共同利益作为第三种利益类型的一个显著的功效在于,打破了一般公益和个别利益固有的二分论,颠覆了“不属于个别利益的中间利益原则上被一般公益所吸收,只有在例外情况下才作为个别利益保护”的传统观念。他主张,根据“法律上所保护的利益”说的个别保护要件的法律解释,共同利益也可以成为个别具体的利益,从而使共同利益享有者具备行政诉讼的原告资格。

  除了上述内容之外,亘理格的共同利益理论还涉及共同利益的制度保障问题。对此,亘理格首先强调共同利益并不是绝对受保护的利益,也要与公共利益、私人利益或其他共同利益相互调整,共同利益作为第三种利益类型的地位也要求在立法及行政决定的过程中应当对共同利益给予适当的考量。在此基础上,亘理格提出要尽可能充实市民对公共政策决定、规划制定过程的参与制度。除了参与制度之外,亘理格还提出,共同利益作为独立的利益类型也为团体诉讼制度创造了可能性。而且他还主张,共同利益独立于一般公共利益恰好可以对应团体诉讼的两种类型——共同利益性的团体诉讼和纯粹公益性的团体诉讼。

  (二)见上崇洋的“共通利益”理论

  见上崇洋把一定地域空间内利害关系者享有的、不能分解为个别权利与利益的利益群称为“共通利益”,他提出共通利益理论是基于环境利益等城市空间利益不能得到有效保护这一问题。因为日本的城市法制长久以来都是以土地财产权的保护为焦点,而地域空间内城市规划的制定等行为产生或影响的居民生活上的利益都被认为与具体行政行为的规制效果无关,只是被视作反射性的利益。这样一来,地方居民主张环境等方面的利益受到侵害而提起行政诉讼时,法院就会以该利益被一般公共利益所吸收为由判定地方居民没有原告资格。作为对这种判例理论的批判,见上崇洋确定了地域居民的空间利益作为共通利益的法律地位,主张一定地域范围内的共通利益能够为地方居民的行政诉讼原告资格提供理论依据。

  见上崇洋认为,某片土地相关联的利益不仅是土地财产权,还包括以土地财产权为基础的其他诸多利益,它们之间的相互关系会对这片土地上的相关利益产生影响。但他同时又指出,尽管土地财产权占据支配地位,但因为土地具有公共性,所以仅从财产权的视角把握地域空间内利害关系者的利益是不妥当的。他还进一步指出,土地的公共性特征表现为土地的位置固定性、非生产性、连接性、相互影响性、开发或改造行为的准永久性、不可逆性等要素,这些要素构成了制约个人权利的依据。据此,他认为地域空间内成立的共通利益是源于土地之上物理空间的公共性特征,尤其是土地跨越区划的连接性特征。

  那共通利益具体指哪些利益,又是什么样的利益呢?对于这个问题,见上崇洋继承了现代城市法理论中场所的多层性、多元性观点,认为共通利益的具体内容因地域空间的具体情况而不同,而某地域空间的具体共通利益可以通过(日本)《城市规划法》上规定的区域区分、地域地区等城市规划来确定。《城市规划法》规定了制定区域区分、地域地区等城市规划的目的与基准,在见上崇洋看来,这些目的与基准构成了城市空间利益应该达到的水准,在城市规划中设定区域区分、地域地区时应当考虑这样的城市空间利益,至少在区域区分、地域地区等城市规划划定的具体地域内有关居住或生活上的诸多利益应当得到共通的法律保障。而且,这种对城市空间利益的法律保障,不仅在于以城市规划为代表的行政规划对共通利益“地域性”的确定作用,还可通过以行政规划为基准的行政行为对具体利益的保障来共同实现。

  在这个基础上,见上崇洋从制度层面对城市空间内的共通利益做出了这样的描述:在城市规划这样的空间规制法中,通过用途地域等规划设定基准,通过建筑确认、开发许可等行政行为做出具体的规制,由此确保居民的居住等利益达到一定的水准,这样的法律构造使一定地域空间内的居民利益得到法律保障。据此,应当充分保障相应范围内的地方居民参与规划编制及实施的程序性权利,并赋予他们争讼用途地域等规划,以及建筑确认、开发许可等行政行为的原告资格。

  (三)仲野武志的“凝集利益”理论

  仲野武志的集合性利益理论是参照日本《森林法》关于保安林指定和解除的规定提出的。原《森林法》第24条规定,对保安林的指定和解除“有直接利害关系的人”可以针对指定和解除行为提起诉愿和行政诉讼。类似地,现行《森林法》规定,对保安林的指定和解除“有直接利害关系的人”,可以向农林水产大臣申请将某森林指定为保安林或解除对某森林保安林的指定;对农林水产大臣要解除保安林的指定有异议时,可以提出意见书,参加公开听证程序(第27条、第30条、第32条)。仲野武志指出,这些规定中“有直接利害关系的人”(以下简称为“关系人”)的利益“由不特定多数人不可分割地享受,在这点上既不是归属于各个享受者的主观性权利的总和,也不是归属于全体享受者构成的法人”。而且关系人的范围被划定在因保安林而受益的人的范围之内,应该与《森林法》课以负担金的受益者范围一致,具有明确的“法律上的外延”。据此,这样的关系人因明确的外延成为与一般国民截然不同的团体,而且具有不能分解为各个关系人的内涵,即使成员变更也依然存在,仲野武志把具备这样外延和内涵的利益称为“凝集利益”。

  以《森林法》为例提出的凝集利益,自然是以法律规定为依据,是从法律实证主义的角度设想的法律概念,其存在基础就是客观法。所以,仲野武志也强调了凝集利益不同于亘理格提出的共同利益之处。第一,共同利益是社会学上的概念,而凝集利益是法律概念;第二,共同利益可以分解为各个成员享有,凝集利益则不能分解;第三,在共同利益理论中共同利益如何成为法律上的概念并不明确,而凝集利益的实证根据就是客观法,不依赖于土地所有权者等个别主体的自主意志;第四,对共同利益的诉讼上的保护,要么是通过扩张解释使共同利益享有者获得原告资格,要么是通过团体诉讼,而凝集利益则是直接由行政诉讼所保护,正如原《森林法》规定的那样。

  仲野武志在论述凝集利益与行政诉讼原告资格的关系时还特别提到了行政程序参与资格的作用。即在行政实体法中参与行政程序的关系人的外延被明确规定时,参与行政程序的关系人同时也具有行政诉讼的原告资格。也就是说,仲野武志提倡以程序参与规定为依据判断行政诉讼的原告资格。但有学者批判,程序规定存在与否是立法的偶然性,以此来左右原告资格的有无是不合理的。

  在参照《森林法》提出了凝集利益概念之后,仲野武志还分析了日本城市规划法制中的相关程序规定能否解读为凝集利益的依据。如前所述,见上崇洋认为,区域区分、地域地区等城市规划为共通利益的确认提供了制度基础。但仲野武志认为这些规划经常是以跨越多个地区的城市规划区域为单位,是对广域空间的配置。所以,即使《城市规划法》第17条规定,在城市规划的编制过程中相关地区的居民及利害关系人可以对规划草案提出意见书,也不能就此认定居民及利害关系人具有凝集利益。不过,仲野武志又指出,例外的是,用途地域(Zoning)内规定的特别用途地区、高度地区、高度利用地区、特例容积率适用地区等地区(参见日本《城市规划法》第9条)要适用更为严格的建筑规制,这些用途地域的分界线就可以视为法律上的外延,为土地和建筑物所有者的凝集利益提供了依据。这些凝集利益享有者可以针对规制较为严格的城市规划以及依据该规划的行政行为提起行政诉讼。

  (四)小结

  上述三种集合性利益理论中,虽然只有见上崇洋的共通利益理论是特别针对城市地域空间的,但亘理格和仲野武志在阐述各自的集合性利益理论时也特别列举了与城市空间相关的利益与制度。从内容上看,这三种理论都涉及集合性利益的定性与存在基础、诉讼法上的保护(特别是原告资格)等问题,从下面的表1中可以探见它们在具体观点上的异同。进一步而言,亘理格虽然没有将共同利益界定为一个法律概念,但也构想了保障共同利益的事前程序参与、团体诉讼等具体法律制度。而见上崇洋和仲野武志都把自己构建

  表1日本学者集合性利益理论主要观点

  

  的集合性利益作为一个法律概念,并以城市规划制度为例论证集合性利益的存在基础。不同的是,仲野武志的凝集利益理论倾向于把分配狭域空间利益、规制较为严格的城市规划确定为集合性利益的制度依据。此外,这三种理论都关注城市空间利益在日本现有的判例理论下原告资格受限的问题,可以说具有大致相同的问题意识,但它们对如何解决这个问题持不同的观点。

  亘理格的共同利益理论并不是主张“共同利益=原告资格”,而是按照日本判例理论中行政诉讼原告资格的判断标准,提出共同利益如何符合个别保护要件的法律解释理论。城市空间的特性决定了立法通常是以客观性的数值与基准调整、分配城市空间秩序,这使城市空间秩序的法规范具有客观法的性质。而无论是民事诉讼还是行政诉讼,原则上是以保护主观性权利为对象,个别保护要件实质就是对主观性权利的要求。所以,当亘理格的上述观点适用于环境利益、景观利益等城市空间利益时,实际上就是“客观法秩序的主观化”。与之不同的是,见上崇洋和仲野武志则是分别将共通利益和凝集利益直接与原告资格挂钩。这样的不同,究其原因,可以说是在于对集合性利益的定性与存在基础的不同认识。亘理格主张的共同利益是一种社会学上的概念,是依赖于社会现实状态的利益。而且亘理格虽然强调对共同利益的制度保障,但没有明确共同利益在制度上如何确定。这样的定性使共同利益的范围较广,如果直接以这样的共同利益与原告资格挂钩,那么原告资格就有过于宽泛之嫌。而见上崇洋和仲野武志各自是将共通利益和凝集利益作为法律概念,明确了行政规划制度或客观法对相应集合性利益的确定作用。因此,在他们看来,依存于客观法秩序的集合性利益的享有者,可以直接针对侵害集合性利益的行政行为(包括城市规划)提起行政诉讼。

  三、我国行政法语境下的城市空间利益

  通过前文的分析我们可以推导出,在日本的相关研究中,作为集合性利益的城市空间利益不仅在城市法理论中有一个整体定位,还在行政法学的集合性利益理论中有具体的制度设计。接下来,本文将借鉴这个模式探究如何在我国行政法尤其是城市行政法语境下构建城市空间利益概念。

  (一)城市空间利益的整体定位:公法权利视角下的集合性利益

  如前所述,日本的城市法理论是在抛弃仅以土地财产权的视角研究城市问题的思维定式,承认城市空间、城市空间利益法律地位的基础上展开的。而且,日本的城市法律体系也是以城市空间的法律结构为中心建立起来的。我国尚未形成系统的城市法研究和城市法律体系,除了城市的主体性法律地位尚未确立之外,也与行政法学者们长期以来热衷从财产权的角度把握与分析城市问题有莫大关系。一方面表现在以行政主体——行政相对人的二面关系为主要研究对象,在城市拆迁与征收问题上特别重视对房屋所有权人的财产权保护研究;另一方面表现在把城市发展带来的环境权、景观权等新型权益也视为与财产权相关的问题。然而,任何有关城市发展及其规制的构想都必须立基于城市受限于特定的空间形态这一既有事实。因此,当我们构想城市法的基本制度时,必须从空间的角度加以考量。其实,我国行政法学界已不乏以城市空间(尤其是地下空间)为对象的规制研究,但诚如引言中所言,这种研究大多仍是以一种私法权利视角把握城市空间利益的财产权属性。所以,在我国的行政法语境下要从整体上确立城市空间利益的法律地位,应当挣脱财产权研究的束缚,从城市空间的本质把握城市空间利益的公法权利属性。城市空间虽然有赖于土地这一物理基础,但从本质上来说还是人们有意识、有目的形成与创造的对象,进而成为人们共同生活的场所。城市空间的这种特性决定了公法规范在城市空间秩序的形成与管理中应当发挥主导作用,也使城市行政作为一种有别于传统行政的积极行政的征象愈加明显。在我国的城市发展中,作为共同场所的城市空间除了城市道路、公园等公共设施所形成的城市公共空间之外,还应当包括以住宅小区为代表的集合式住宅所形成的社区公共空间。根据我国物权法第七十三条的规定,住宅小区内属于业主共有的道路、绿地等公共场所和公用设施,就属于这样的社区公共空间。而且该条规定还把这样的空间与城市的公共道路、公共绿地区分开来,可以说从法律层面对城市共同空间进行了一定的划分。即使物权法这样的私法规范对城市空间或者说城市空间权进行了相应的划分,特别是该法第一百三十六条规定“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立”,但对城市空间的开发建设等行为以及因此产生的城市空间利益的取得与利用,还是有赖于规划法规、建筑法规等公法规范的规定。可以说,城市空间的独特性也决定了构建系统的城市法研究与城市法律体系的必要性。

  共同的城市空间亦决定了因一特定地域空间的开发、改造等行为所产生的多数人利益的集合性和共同性,这样的城市空间利益主要受公法规范调整,作为一种集合性利益,从根本上是有异于私人排他地享有的财产权的。集合性的城市空间利益不仅表现为利益共同体的存在,还经常表现为利益的多样性。在一个共同的城市空间内,与空间相关的利害关系不仅包括对土地财产权的侵害与规制、在土地之上实施经营活动的规制与保护,也包括对居住环境、景观的维护,这些多样且性质不同的利益不仅会同时存在,也会成为相关利害关系人共同主张或享受的利益。

  (二)城市空间利益的具体制度设计

  从整体上为城市空间利益确定了权利属性之后,还须解决城市空间利益在行政法制度上如何体现以及如何保障的问题。对此,笔者认为首先应当将集合性的城市空间利益视为一个法律概念,而非社会学上的概念,从法律上为城市空间利益的集合性设定一个明确的范围。参照前述日本学者对集合性利益的制度构想,本文将从以下几个方面考察如何在我国的行政法制度中界定及保障城市空间利益。

  1.城市空间利益的制度依据:城市规划制度

  在当今社会,城市规划对城市空间秩序的形成和城市空间资源的配置等作用已经得到普遍承认,作为典型的行政规划,其最为重要的特征性要素在于目标设定性和手段综合性。根据前文所述,见上崇洋主张城市规划可以为作为共通利益的城市空间利益提供制度基础,不仅因为城市规划可以划定城市空间利益的地域范围,还因为立法上规定的编制城市规划的目的与基准可以为城市空间利益的实体内容设定相应的水准,其实指向的就是城市规划的目标设定性。城市规划的目标通常设定的是在一定空间的地域范围内所要实现的实体利益与价值。根据规划设定的空间范围大小,规划的层次以及设定规制的程度也有所不同。那么,是不是所有的城市规划均适合作为集合性城市空间利益的制度依据呢?对此,仲野武志将配置广域空间的城市规划排除在外,认为设定更加严格规制的城市规划才可以为集合性的城市空间利益划定地域范围。笔者比较倾向于仲野武志的观点,因为一般性的城市规划所覆盖的地域范围较广,可能涉及多元结构的城市空间。集合性的城市空间利益最好是在一元性的共同空间内加以讨论,这样才有利于发现比较明确、具体的实体利益。

  我国城乡规划法将城市规划区分为总体规划和详细规划两种类型,并规定详细规划包括控制性详细规划和修建性详细规划。《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》第十一条又规定,编制大城市和特大城市的控制性详细规划可以将建设地区划分为若干规划控制单元,组织编制单元规划。在这些法定的城市规划中,从影响利害关系人权益的程度和范围上来看,单元控制性详细规划更能为集合性的城市空间利益设定具体的规制利益和地域范围,尤其是控制性详细规划在内容上应当包括的“四线”及控制要求(参见《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》第十条第(四)项)。另外,城市总体规划在内容上应当包括的“禁止、限制和适宜建设的地域范围”(参见《中华人民共和国城乡规划法》第十七条第1款)也有利于从规制地域和规制利益两方面为某个共同空间内的集合性利益提供依据。然而,在目前我国发展较快的都市型发展区域中,行政部门之间主管的规划相互交叠的现象尤为明显。在这类区域,城乡建设的扩张已打破了传统的城乡二元格局,导致城市与区域相互融合,城市规划、城镇体系规划、区域规划等多种规划类型的边界难以区分。

  还需要注意的是,城市规划的目标实现还要通过规划许可等手段对建设行为解除禁止,由此塑造出具体的城市空间形态。抑或可以说,城市规划所指向的城市空间利益在结合以城市规划为基准的行政行为之后才能更加具体确认并获得具体的规制或保障。我国城乡规划法也明确要求办理建设用地和建设工程的规划许可须“依据”或“符合”控制性详细规划(参见《中华人民共和国城乡规划法》第三七条第1款、第三八条第1款、第四十条第2款)。

  2.城市空间利益的制度保障

  (1)行政程序参与权

  既然控制性详细规划等城市规划能够为城市空间利益确定一定的地域范围,并通过规划内容确定受到拘束或保障的实体利益,那么为了保证这种规划的正当性,就应当赋予这些利益相关者参与规划过程的程序性权利。一方面,对城市空间利益的有效保障构成了赋予利害关系人程序参与权的基础。另一方面,相关地域利害关系人通过程序参与对规划内容提出的意见通常涉及共同的、具体的实体利益,从而影响到规划最终确定的集合性利益范围及内容。所以,在规划过程中规划行政部门不仅要为利害关系人提供充分、有效的参与机会,更应当充分考虑他们提出的意见并及时反馈到规划内容中,避免使程序参与权流于形式。而且,因为城市空间利益还要通过规划许可等行政行为得到具体的确认和保障,所以程序参与权的赋予不应局限于规划制定过程中,还应当延续至规划许可等规划实施过程中,使利害关系人能够得到持续性、阶段性的程序保障。不过,城市空间利益的集合性可能会因利害关系人独立行使程序参与权而导致行政效率低下、表达意见重复等问题,所以当城市规划设定的规制可能影响到多数人的共同利益时,也应当允许这种利益共同体的代表者(包括团体组织)参与到规划过程中。

  然而,我国城乡规划法对利害关系人程序参与权的保障并不充分。首先,城乡规划法只对城乡规划的制定规定了参与程序,没有对建设用地和建设工程的规划许可等规划实施行为设定专门的参与程序。其次,该法第二十六条对规划编制的程序参与规定属于一般意义上的公众参与程序规定,尽管第四十八条、第五十条规定详细规划的修改应当征求、听取利害关系人的意见,但没有设定规划编制机关召开听证会和回复参与者意见的义务,使利害关系者的意见对规划的实质影响非常有限,可能导致规划内容最终指向的城市空间利益更多地代表行政的意志。最后,城乡规划法对参与方式的规定中“拟制参与”的规定较多,实质参与的规定较少,与之相关联的是,“规划前、规划中”的参与规定得不充分,事后参与、被动参与的性质显著。另外,城乡规划法没有明确团体组织的程序参与地位。

  (2)行政诉讼原告资格

  我国的行政诉讼原告资格判断标准经历了从“法律上利害关系”到“利害关系”的转变,趋向于扩大原告资格的范围。目前,在我国的行政诉讼司法实践中,通常是将集合性的城市空间利益视为相邻权来判断原告资格,尤其是日照、通风、采光等利益。最高人民法院行政审判庭还特别总结了相邻权人具备原告资格的三个条件:一是行政行为通常针对相邻不动产而为,二是相邻权有受到损害的可能性,三是相邻权在特定执法活动中受到行政法的保护。但是,相邻权毕竟是民法上的私权,发生在相邻人物权所支配的空间内,以此来解释由公法确定的城市空间是不合适的。而这样的司法实践也反映了长期以来财产权研究在城市法领域的盛行。

  如前所述,见上崇洋和仲野武志主张的集合性利益是基于客观法制度的,并据此直接认定行政诉讼的原告资格。也就是说,可以直接把集合性利益作为判断原告资格标准的一个前提是,集合性利益的存在已为客观法制度确认。其实,此时的集合性利益已被限定在一定的地域范围内,属于比较特定的群体所拥有的比较具体的利益,所以即使根据“利害关系”标准也是能够以集合性利益受到行政行为的侵害为由提起行政诉讼。当根据城市规划设定的规制地域和规制内容能够寻求出集合性城市空间利益的存在时,相关地域内的利害关系人可以直接对这种城市规划提起行政诉讼,亦即这种情况下的城市规划是具有可诉性的。就我国的城市规划制度而言,控制性详细规划的可诉性是有现实可能的。而在肯定规划行为可诉性的前提下,可以认为规划撤销请求权是利害关系人规划程序参与权的转换,利害关系人所拥有的程序权与原告资格具有密切关联性,甚至可以说程序参与人资格和原告资格在实质上是统一的。这点在仲野武志的集合性利益理论中也是有所体现的。

  (3)团体诉讼

  城市空间利益纠纷是涉及一定地域范围内的、具有相同或相似诉求的多数人利益的纠纷,所以往往以共同诉讼的形式展开。为了提高司法效率和促进案件的及时审理,在共同诉讼中可以适用诉讼代表人制度。但是,诉讼代表人只能在当事人之中选定,被选定的诉讼代表人也有可能缺乏积极进行交涉和有效实施诉讼的足够能力。此时可以考虑赋予维护当事人集合性利益的团体组织提起行政诉讼的资格。根据2018年最高人民法院对行政诉讼法的新司法解释(法释〔2018〕1号)第十八条,“业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为,可以自己的名义提起诉讼”,这实际上就是对在社区公共空间形成的集合性利益提供保障的团体诉讼。虽然这一起诉维护的是业主的共有利益,但是业主委员会并非是业主简单的集合,而是依法维护业主权益的自治性组织,故有独立的起诉权。然而,在城市公共空间形成的集合性利益保障上,我国的行政诉讼制度还未认可团体诉讼,理论上争议颇多的是环保组织为维护环境提起的团体诉讼,经常被作为环境公益行政诉讼问题看待。

  纵观各国的环境公益行政诉讼制度与实践,既有通过特别立法,也有通过原告资格判断标准的扩大解释来承认环保团体的原告资格。其中,德国通过特别立法——《环境权利救济法》确立环境团体诉讼制度的做法颇受关注。为了防止环境团体诉讼出现“滥诉”的现象,该法对环保团体的原告资格设置了一定的要件,包括环保团体资格受到认可、被诉行政行为具有违法性、环保团体的法定参与权受到侵害、环保团体曾积极参与行政决策过程。在这样的要件中,后两个要件是以完善环保团体的事前参与程序制度为基础,建立了环保团体的程序参与权与原告资格之间的密切联系,确立了行政程序与团体诉讼的一体性、连续性。我国的民事公益诉讼制度已通过民事诉讼法明确了环保团体等组织的原告资格,环境保护法不仅对提起公益诉讼的环保团体的组织资格进行了限定(第五十八条),也明确了团体组织获取环境信息、参与和监督环境保护的权利(第五十三条)。未来在行政诉讼法修订或司法解释中明确环保团体等组织的原告资格时,也可以结合我国对团体组织程序参与权的保障制度加以考虑。

  结语

  如果要用一句话加以归纳的话,本文所探讨的现代行政法意义上的城市空间利益,是一定地域范围内的人们在共同的城市生活空间内能够作为一个集合体共同主张或享受的利益。在我国行政法语境下要确立这样概念的城市空间利益,首先要改变以财产权为视角研究城市问题的固有观念,树立以人们共同生活的空间为视角的城市法研究观,进而把城市空间利益的权利属性确立为公法权利视角下的集合性利益。在城市空间利益的具体制度设计上,一方面,我们可以从城市规划设定规制地域的范围和规制内容的程度这两个方面确定某个地域内的集合性城市空间利益,从而奠定城市空间利益在行政法制度上的基础。另一方面,当城市空间利益能够寻求到制度依据时,应当赋予相关地域内的利害关系人以及维护城市空间利益的团体组织在事前行政程序中的充分参与权以及提起行政诉讼的原告资格。不过,本文的这个结论是以日本代表性的集合性利益理论提出的制度构想为参考,尤其在城市空间利益的具体制度依据这点上只提及了一般性的城市规划制度,尚有继续深入研究的空间。在今后的研究中笔者将细化城市空间利益的类型,进而分析不同的利益类型在立法上的具体依据。